A economia política do aumento do IOF

Uma surpresa recente (pelo menos para quem achava que o Brasil tinha aprendido as lições de como fazer boa política econômica) foi a notícia de taxação em 2% de capitais estrangeiros via IOF. Por que o governo fez uma política sabidamente ruim, com histórico de fracasso? Quais são as motivações políticas para esse aumento do IOF? Quem ganha e quem perde com essa política?

Para saber quem ganha e quem perde com a política, em primeiro lugar, é importante saber o porquê dessa política ser ruim.
(1) A restrição à entrada de capital estrangeiro em bolsa limita a disponibilidade de financiamento via bolsa, o que pode ser um limite aos investimentos das empresas com ações em bolsa (ponto levantado pelo Espectro e pelo A Mão Visível).
(2) Mais ainda, a limitação à entrada de capitais estrangeiros para renda fixa pode aumentar o custo de financiamento do governo por reduzir a demanda pelos títulos do governo (ponto levantado pelo Adão). Para um governo que vem aumentando gastos permanentes, dificuldade de financiamento pode se tornar um problema.
(3) Adicionalmente, capital internacional se ajusta a "inovações fiscais" facilmente: ou os investidores estrangeiros escolhem novos destinos para o seu dinheiro (em outras palavras, investimentos têm uma "elasticidade-imposto" alta, se o imposto incidir de fato). Alternativamente, os investidores estrangeiros ou descobrem mecanismos/furos para fugir dos impostos e ainda vir para o Brasil (esse último, mostrado em um paper do Márcio Garcia).
(4) Por fim, existe um impacto de expectativas e percepção de segurança de um investimento no Brasil. Esse caso do IOF sobre entrada de capital é mais um episódio confirmando o fato: nunca se sabe quando um presidente ou um outro qualquer terá um surto forte o suficiente para induzir cagadas (ponto de comentários no Espectro pelo Marcos Pinheiro e pelo Caruso).

Desses pontos, uma tese da motivação para a adoção dessa política surge de cara: em final de mandato, o político não enxerga as conseqüências da queda de investimentos e das inseguranças/incertezas do ambiente econômico (quaisquer que sejam essas conseqüências, elas acontecerão no próximo mandato). Políticos também não vêem o impacto completo de taxar investidores estrangeiros: estrangeiros, por definição, têm pouco poder de mudar eleições no Brasil. Isso, por si só, pode motivar uma política miópica, como essa taxação de investidores estrangeiros. Adicionalmente, houve aumento significativo dos gastos permanentes pelo governo (contratação de servidores públicos, por exemplo) e, se houver aumento nos custos de financiamento do governo, o governo seguinte poderá enfrentar alguns problemas com ajustes fiscais. Essas dificuldades potenciais para o início do próximo mandato podem facilitar a volta do Lula para um terceiro mandato após o próximo governo. Não preciso falar que isso é motivação ainda maior para uma política economicamente ruim no momento em que vivemos.

Uma segunda tese, ligada à atuação de grupos de interesses especiais, pode também ser relevante. Uma política de controle de capitais efetiva teria conseqüências nefastas para a população como um todo, o que pode ser um risco político grande demais para ano eleitoral. Entre os riscos de controles de capitais efetivos (se é que eles existem), podem estar a alta do dólar e, como conseqüência, de inflação. Mais ainda, o custo do investimento subiria com a alta do dólar, via encarecimento de bens de capital importado. Ou seja, uma política de controle de capitais efetiva teria como conseqüências encarecimento do consumo e do investimento (e em particular, queda do investimento).

Observando o embate entre (i) pressão política por controles de capital feita por grupos de interesses de exportadores (que se beneficiam da alta do dólar) e (ii) perdas de bem estar geral (principalmente para consumidores e importadores), podemos entender a escolha do governo pelo IOF. Assim, se adota políticas que tem pouca efetividade em alterar a tendência de câmbio (de alguma forma, cedendo aos interesses da população em geral), mas que ainda assim passam a impressão de estar lutando contra o dolar baixo (mantendo proximidade ao grupo de interesse). Se essa é a motivação do governo, a adoção de uma política que se sabe ser ineficiente, surpreendentemente, é motivada por bem estar (pelo menos parcialmente). Vale notar, porém: esse argumento todo depende claramente (i) da ineficiência do IOF em reduzir o fluxo de capitais e alterar a trajetória de câmbio; (ii) da capacidade da sociedade se organizar para evitar perdas de bem estar grandes; e (iii) da capacidade do governo poder enganar os grupos de exportadores.

Porém, algumas dessas hipóteses podem não ser razoáveis. Ainda assim, outra tese de ação de grupos de interesse pode aparecer. Com a limitação ao fluxo de capitais estrangeiros, as vantagens de conseguir capital via bolsa se reduzem. Isso pode reduzir a competição na oferta de capital para empresas (por exemplo, pode ser que bancos passem a ter menos competição no mercado de empréstimos, pois um mercado concorrente, de equity, se tornou menos vantajoso para empresas). Em outras palavras, setores com dotações altas de capital podem ser os beneficiados pela política do IOF (apesar de eles perderem também o financiamento externo, até onde eu sei, existe relativamente pouco financiamento externo no setor financeiro brasileiro). Devemos perceber que, nessa tese, não estamos supondo que ninguém está sendo enganado, muito menos que todos têm capacidade de se organizar para fazer pressão por políticas mais eficientes. Apesar de toda essa argumentação, a agenda política das associações dos bancos parece ser diferente do controle de capitais.

Acho que, se alguma dessas teses é verdadeira (pode ser que nenhuma delas seja), a primeira me parece ser a mais provável. Agora que a política foi feita, vai sobrar para a política monetária consertar. Ou ela será que ser contracionista (para adequar a demanda à queda em investimentos que maturariam no final do ano que vem), ou uma reputação conquistada após 10 anos de política monetária será colocada a perder. A minha humilde opinião é de que nenhum dos potenciais benefícios políticos descritos acima compensam as perdas políticas de política monetária muito contracionista em ano eleitoral (que podem colocar a candidatura da Dilma a perder, o que não parece ser a vontade do governo), o que indicaria que a política monetária seria colocada de lado. Ao mesmo tempo, se a política monetária boa for colocada de lado, existem boas chances de um surto de inflação, o que seria suficiente para enterrar de vez a candidatura da Dilma em 2010 e podem matar a do Lula em 2014, eu acredito.

A impressão que fica é que o governo quer fazer algo como viajar para a India a nado. Eu não sei julgar se a intenção de viajar para a India é boa ou ruim, mas com certeza, sei que nado não é o melhor meio de transporte. Da mesma forma, sei que, quaisquer que sejam os objetivos políticos do governo, controles de capital não são o meio para atingí-los.